自2003年工程量清单计价模式引入我国已有二十余年，定额始终作为清单计价的重要基础，对发承包价格的形成发挥着关键作用。按理说，经过二十年的实践，我们对定额的性质应当有清晰的认识，但现实情况却恰恰相反——关于“定额是否属于政府指导价”的争论至今仍在持续，这种概念混淆已严重影响到工程造价管理的科学性和规范性。

一、政府指导价与定额基价的本质区别

政府指导价是指政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定的基准价及其浮动幅度。地方建设主管部门组织编制的工程定额，本质上是在正常施工条件下完成规定计量单位的合格建筑安装工程所消耗的人工、材料、施工机具台班的单位价格，即定额基价。这是特定时段内的基期价格，而非政府指导价范畴内的基准价。

将定额等同于政府指导价，源于对《价格法》相关条款的误读。《价格法》第三条虽在语法表述上存在一定模糊性，但其立法本意在于规范政府定价行为，保障经营者的定价自主权。第十一条明确规定，经营者享有在政府指导价规定的幅度内自主制定价格的权利。而定额基价仅仅是计价参考，不构成对经营者定价权的法律约束。

二、定额子目不属于政府指导价的适用范围

从适用范围看，《价格法》第十八条列明了可以实行政府指导价的五类商品和服务，包括关系国计民生的极少数商品、资源稀缺商品、自然垄断商品、重要公用事业和公益性服务。而定额子目是按照施工工序、施工部位或材料设备划分的计价单元，既不是完整的商品，也不是独立的服务产品，与政府指导价的适用范围存在本质区别。

《价格法》第十九条进一步明确，政府指导价的定价权限和适用范围以中央和地方定价目录为依据。目前各级定价目录中均未包含施工工序或材料设备价格。将定额视为政府指导价，既缺乏法律依据，也不符合价格管理的实践要求。

三、定额制定程序与政府指导价形成机制的根本差异

《价格法》第二十二条规定，制定政府指导价应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。而《建设工程定额管理办法》（建标〔2015〕230号）明确规定，定额是完成规定计量单位的合格建筑安装工程所消耗的人工、材料、施工机具台班、工期天数及相关费率等的数量基准。定额编制按照准备、编制初稿、征求意见、审查、批准发布五个步骤进行，本质上是技术经济标准的制定过程。

问题的复杂性在于：国家层面要求制定的是“数量基准”，而地方实践中编制的是包含“基期价格”的预算定额。即使允许调整，采用的也是信息价或询价，而非真实交易形成的市场价格。这种“数量基准”与“预算定额”的背离，导致定额既无法准确反映实际成本，又难以适应市场变化。

四、重新认识定额在工程计价中的应有作用

工程实践中，定额使用存在明显的“两张皮”现象：预算编制依赖定额，实际施工与定额不符；招标控制价依据定额，投标报价偏离定额；结算审核参照定额，现场情况超越定额。这种脱节客观上为各方利用定额信息不对称进行“博弈”提供了空间，既增加了交易成本，也模糊了责任边界。

正确认识定额性质、重新界定定额作用，已成为深化工程造价管理改革的迫切任务：

第一，明确定额的参考属性。定额是计价基础而非强制标准，是计算依据而非定价指令，是参考工具而非约束手段。发承包双方应在尊重定额基本原理的基础上，结合工程实际自主确定价格。

第二，理顺定额与市场的关系。定额编制应当回归“数量基准”的本源，价格形成应当回归市场机制。信息价的采集和发布应当更加规范透明，逐步建立以真实交易价格为基础的市场价格形成机制。

第三，完善工程计价的法律基础。推动定额管理与《价格法》《招标投标法》《建筑法》等相关法律的衔接，明确定额的法律地位和适用范围，为工程计价提供更加清晰的法律指引。

关于已完工程结算的处理问题

基于以上分析，对于已经办理完毕的工程结算，应当根据具体情况分别处理：

1. 若结算已经双方确认并履行完毕，且不存在欺诈、重大误解等法定撤销事由，应当尊重既有法律关系的稳定性。

2. 若结算过程中确实存在利用定额信息不对称、恶意混淆定额性质等行为导致显失公平的，可依据《民法典》相关规定主张权利。

3. 从长远看，应当推动建立更加科学的工程计价体系，减少对定额的过度依赖，强化市场机制在价格形成中的决定性作用，同时完善争议解决机制，保障各方合法权益。

工程计价领域的改革需要理论与实践的双重突破。只有在正确认识定额性质的基础上，才能构建更加科学、规范、高效的工程造价管理体系，为建筑业高质量发展提供有力支撑。