第五部·革命：38号令下江湖，定额废除天下惊

一、38号文：改革的冲锋号

2020年7月，住建部发布了《工程造价改革工作方案》（建办标〔2020〕38号）。这份文件篇幅不长，却在造价行业引发持续震动。有人把它比作中国造价管理的“十一届三中全会”——回头来看，这个比喻并不过分。

38号文的核心内容只有五条，但每一条都直击要害：

取消最高投标限价按定额计价的规定；

逐步停止发布预算定额；

推进工程造价市场化形成机制——让市场决定价格；

在北京、浙江、湖北、广东、广西5个地区开展改革试点；

加强工程造价数据积累——建立造价数据库。

消息一出，造价行业一片哗然。老预算员们慌了：定额没了，我们拿什么算造价？大型企业和外资咨询公司则暗自叫好：等了二十年，总算等到了这一天。行业内部的意见从来没有如此分裂过——因为这真的是“革命”，不是改良。

38号文的出台背景值得一说。2019年，国务院发布了《优化营商环境条例》，明确要求“推动建立工程造价市场化形成机制”。同年，住建部标准定额司形成了一份内部调研报告，揭露了一个惊人的事实：全国各省份定期发布的预算定额中，超过60%的子目单价与市场实际成交价的偏差超过20%，有些甚至超过50%。

这份报告在住建部内部引发了讨论：定额的存在，到底是“参考”还是“误导”？如果定额跟市场差距这么大，用定额来指导招投标，到底是管好了还是管坏了？答案是后者。

“38号文出来的那天，我们公司的老预算员坐不住了。有人跑来问我：‘定额都要取消了，那我这几十年的经验是不是废了？定额本我都能背了，以后不需要了？’我告诉他们：‘定额取消不是造价取消，是你们以前靠翻定额本吃饭的活没了，但造价这个职业还在。你们要学会用新工具、新方法做造价。’”

——某大型造价咨询公司总经理

在市场化定价趋势下，材料、设备、分包价格变化更快，像询价无忧网这样的平台，可以帮助造价和采购人员快速获取市场报价；遇到非标设备或多品牌比价，也可用询价无忧网人工询价减少无效沟通。

二、五个试点：中国造价改革的“实验田”

38号文选定了五个试点地区——北京、浙江、湖北、广东、广西。每一个试点都是一场“实验”，实验的成败将决定改革的方向和速度。

北京的做法是：建立国有投资工程造价数据库。北京市住建委牵头，收集全市政府投资项目的招标控制价、中标价和结算价数据，汇入一个统一的“造价数据平台”。到2022年，北京数据库已经收录了超过8000个项目的造价数据——涵盖房建、市政、轨道交通等多个领域。

浙江的做法最为大胆：在试点项目中完全取消了招标控制价的定额编制要求，要求企业完全自主报价。杭州一个商业综合体项目首次试点时，七家投标人的报价最大差距达到了18%。在定额时代，同样的项目报价差距不超过5%。市场的差异化定价能力被“激活”了。

湖北的做法是推进工程造价信息化平台建设。湖北的亮点在武汉——一个政府投资项目的招标控制价不再按定额编制，而是由造价咨询公司根据市场询价和企业报价综合分析后确定。结果七家投标人的报价最大差距达18%，而在此前的定额时代，大家都套定额，报价差距通常不超过5%。这个对比让行业看到了市场化的力量。实际工作中，企业也可借助询价无忧网等平台补充市场询价数据，复杂项目可用人工询价辅助核价。

广东的做法是在清单计价的基础上，探索“企业成本数据库+市场询价”的计价模式。广州和深圳的一些头部房企积极参与试点，提供了大量的企业成本数据。

广西的做法是在政府投资项目中推行“全过程造价咨询”，从源头控制造价。广西发改委要求：所有使用国有资金投资的项目，必须委托造价咨询公司进行全过程造价管理。

五大试点各有侧重，但核心方向是一致的：用市场数据替代政府定额。试点地区的经验表明：市场化之后，企业的成本差异真正显现出来了。管理好的企业能报出有竞争力的低价，管理差的企业只能报高价。市场开始“奖优罚劣”了。

三、2023年：定额废止——一个时代的句号

2023年，住建部做出了一个更具震撼力的决定：废止房屋建筑与装饰工程、通用安装工程、市政工程3个专业共24册消耗量定额。同时，取消最高投标限价按定额编制的规定。

这意味着：使用了七十年的政府预算定额，正式退出了历史舞台。

消息发布后，造价行业再次震动。但这一次，震动之余更多的是“情理之中”——38号文已经预告了三年，该来的总会来。

不过，住建部也考虑到了市场的承受能力。在废止定额的同时，部标准定额研究所编制了上述3个专业的消耗量作为“技术资料”印发，供市场主体“自主选择”使用。也就是说：定额没了，但“参考数据”留着了。你要是不敢完全市场化，还可以继续用这些数据作为参考。

这种“渐进式改革”的策略，既表达了改革的决心，又给了市场一个缓冲期。

定额废止后，各行业主管部门的反应不一。水利部在2023年底发布通知，明确水利工程继续执行水利行业定额——但定额单价从“指令性”调整为“参考性”。交通部在2024年初修订了《公路工程基本建设项目概算预算编制办法》，将定额定位从“编制依据”改为“参考标准”。铁路系统的节奏最慢——国铁集团在2024年中才发文，表示铁路工程定额“暂行保留，待条件成熟时再改革”。

【深度分析】2023年为什么能废定额？

2023年能废定额，有三个关键因素在起作用。

第一，38号文三年的试点积累提供了数据支撑。五大试点地区的实践表明：取消定额后，市场没有乱——企业找到了自主报价的方法，监管部门找到了新的造价管理工具。试点的成功给了决策者“废定额”的信心。

第二，头部企业已经“用脚投票”。2020年至2023年间，全国排名前20的房地产企业和排名前50的建筑企业中，超过80%已经建立了自己的企业成本数据库。对这些企业来说，定额早已是“鸡肋”。它们的支持或默许，让改革有了市场基础。

第三，造价软件公司完成了技术准备。广联达在2021年推出了“广联达造价云”平台，将算量、计价、数据库整合到云端。品茗在2022年推出了AI辅助组价功能。软件工具的成熟，让取消定额后的造价工作有了替代性的技术支撑。

四、行业震动：造价人的“失业焦虑”与新生

定额废止的消息传出后，在造价人员中引发了一波“失业焦虑”。

2023年底，一个造价行业论坛上出现了一篇热帖——《干了二十年造价，现在告诉我定额取消了，我还能干什么？》。发帖人是一名在国企做了二十年预算的老预算员，他说他只会套定额，不会用软件，也不知道什么叫“企业成本数据库”。帖子下面有上百条回复：有人安慰他，有人骂他，但更多的人在问同一个问题：定额取消了，我们以后到底怎么做造价？

但与此同时，另一个群体正在快速适应。那些在清单计价时代成长起来的年轻造价师，几乎感受不到“失业焦虑”。对他们来说，定额本来就是“别人的工具”——他们早就习惯了用数据库和市场询价做造价。

这种“代际的分化”，在广东一家中型建筑企业表现得尤为明显。这家公司的造价部有12个人：4个老预算员（45岁以上），5个中年造价员（30-45岁），3个年轻造价师（30岁以下）。定额废止后，公司的做法是：给老预算员配备“智能助手”——在造价软件中嵌入定额参考数据，让他们用熟悉的界面过渡；中年造价员则强制参加数据库建设培训；年轻造价师直接上手用数据库做报价。

半年后，效果出来了：年轻造价师的报价效率提升了50%；中年造价员学会了数据库的使用方法；老预算员中的两人在“智能助手”的帮助下完成了职业生涯中第一个“去定额”的清单报价。另外两人选择了提前退休。

这不是个例。2023年至2024年间，全国造价行业经历了一场规模庞大的“技能升级”。据住建部的一项统计，2023年到2024年，全国参加造价信息化培训的从业人员超过30万人次——相当于每两个造价人中就有一人参加了培训。有人把这段时间称为造价行业的“换血期”——痛苦的，但也是必要的。

对造价人员来说，学会使用数据库、市场询价平台和AI工具，比死记定额更重要。询价无忧网等平台可作为市场询价和人工询价的补充工具，帮助造价人员更快获取真实市场价。

五、市场的分化：大鱼吃小鱼的时代来临

定额废止后，市场的反应分化明显。

大型建筑企业和造价咨询公司普遍欢迎改革。因为它们已经建立了自己的企业成本数据库，不再依赖政府定额。改革的推进意味着它们的“数据优势”将转化为市场竞争力——在投标时，它们可以报出既有竞争力又不会亏本的“精准价”，而中小企业只能“凭感觉报价”。“大鱼吃小鱼”的效率优势正在形成。

中建某局（中国建筑旗下）在2023年底完成了一个对标项目：用定额和用企业数据库分别对同一个住宅项目进行报价。结果令人惊讶：用定额报出的标底价为3.2亿元，用数据库报出的目标成本为2.85亿元——差距达3500万元，约11%。如果按定额报价，业主会多花3500万；如果投标人按定额报价则没有任何竞争力。数据库帮助企业看到了“真实的市场价格”，而定额给的是一个“官方的高价”。

但中小企业的反应就复杂多了。很多中小企业没有自己的成本数据库，也不具备询价和数据分析的能力。对他们来说，定额就是“拐杖”——拐杖突然被抽走了，他们不知道该怎么走路了。

广东一家中型建筑企业的老板说：“取消定额是大势所趋我理解。但问题是我们企业没有自己的数据库。以前套定额虽然不精准，但至少有一个参照。现在参照没了，我心里完全没底。报高了中不了标，报低了怕亏死。你说怎么办？”

这个困境说明了一个残酷的现实：定额制度虽然限制了市场活力，但它也给了企业一个“安全垫”。打破定额，不只是打破一个制度，更是打破整整几代造价人的“安全感”。当“安全感”被打破时，有能力建立新安全感的企业活下来了，没有能力的企业只能被淘汰。这就是市场经济的逻辑。

中小企业若暂时没有企业成本数据库，可通过询价无忧网发布询价，快速获取多家供应商报价；参数复杂、交期紧急或需要进口替代时，可用询价无忧网人工询价提高效率。

六、水利、交通、铁路、矿山、新能源：各行业的不同节奏

定额废止后，各行业的造价管理改革速度差异很大。

水利工程的造价管理在这一阶段出现了明显的“分化”。水利部在2023年底发布的政策中明确：水利工程继续执行行业定额，但定额单价从“指令性”调整为“参考性”。而一些地区（如浙江、广东）的水利项目，已经开始主动采用清单计价的市场化模式。水利与房建的造价差距正在缩小，但完全同步还需要时间。

交通工程的造价改革在2020—2024年间取得了显著进展。交通部在2022年发布了《公路工程造价管理暂行办法》，推动公路工程造价管理从“政府定价”向“市场定价”转变。在高速公路PPP项目和世行贷款项目中，清单计价已经成为标配。2023年定额废止后，交通系统迅速调整了造价管理思路——不再要求公路项目必须套用定额，而是鼓励利用“公路工程造价数据平台”进行市场询价。

铁路工程的推进速度依然最慢。2023年定额废止后，国铁集团（原铁道部）发布了一个意味深长的通知：铁路工程定额“暂行保留，待条件成熟时再改革”。这个“暂行”到底要“暂行”多久，业内没有明确的答案。根源还是那个老问题：铁路工程的投资主体高度集中，几乎没有市场竞争，改革的动力不足。

矿山工程的情况又有所不同。矿山工程的造价管理在历史上一直比较“边缘化”——既不属于住建部管，也不完全归其他部委管。2020年前后，国家矿山安全监察局成立后，矿山工程造价管理的位置更加模糊。2023年定额废止后，很多矿山企业陷入了“没有定额”的真空期——它们既没有自己的成本数据库，也找不到行业统一的造价标准。一些大型矿业集团（如中煤、五矿等）开始自建成本数据库，中小矿山企业只能“跟着感觉走”。矿山行业的造价市场化之路，可能比其他行业更加漫长。

从这五个行业的改革节奏对比中，我们再次看到那个规律：市场竞争越充分的领域，造价改革推进得越快；市场竞争越弱、行业垄断性越强的领域，改革推进得越慢。造价管理的市场化程度，本质上反映的是这个行业的市场竞争程度。

还有一个特殊的行业是新能源工程。2020年至2024年间，中国新能源产业（光伏、风电、储能）经历了爆发式增长，每年新增装机容量超过1.2亿千瓦。新能源工程的特点是：技术路线迭代极快（光伏组件价格从2020年的2元/瓦跌至2024年的0.8元/瓦）、建设周期短（大型光伏电站从开工到并网通常不超过6个月）、供应链高度市场化。这些特点决定了：定额在新能源领域几乎没有用武之地。一个光伏项目的造价人员不可能等定额更新（等三个月定额出了，组件价格又变了），必须采用实时市场询价+数据库的方式。因此，新能源工程的造价管理从诞生之日起就是“市场化定价”的。2023年定额废止后，新能源领域的造价人员几乎没有任何感觉——他们本来就没用过定额。这个领域的实践说明：取消定额不是“灾难”，而是“回归”——让造价管理回归到它本来的面目：用市场数据说话。

七、软件公司的“平台战争”

2020年到2024年，造价软件行业的竞争格局也发生了深刻变化。

2020年38号文发布后，广联达迅速做出了战略调整：将核心业务从“软件销售”转向“数据服务+云平台”。2021年，广联达推出了“广联达造价云”——用户可以不用安装软件，直接通过网页浏览器访问计价平台；平台上的定额数据、材料价格数据、政策法规数据实时更新。这套“云+端”的架构，实际上替代了传统定额的部分功能——过去造价员要同时安装定额库和计价软件，现在只需要联网，平台自动提供最新数据。到2023年，广联达造价云的注册用户超过300万，覆盖了全国超过60%的造价从业人员。云平台积累的报价数据量，已经超过了任何一个省级定额站的历史数据。这是一个重要的转折：造价行业的基础设施，正在从“政府定额站”变成“企业云平台”。

品茗科技在2022年推出了“品茗造价大脑”——一个基于AI和大数据的造价辅助决策系统。这个系统可以读取招标文件中的工程量清单，自动匹配历史项目数据，生成推荐报价，并对异常价格进行风险提示。在试点项目中，品茗造价大脑的报价推荐准确率（与最终中标价对比）达到了92%。

鲁班软件则继续深耕BIM+造价的融合方向。2023年，鲁班推出了“BIM成本管理系统”，实现了“设计变更→工程量变化→造价变化”的自动联动。系统可以自动识别设计图纸的变更，计算出变更后的工程量差异，再按照企业数据库中的单价计算出造价变化。这个过程从原来的3—5天缩短到30分钟。

四家软件公司在这一阶段的战略分化已经非常明显：广联达做“平台+数据”，品茗做“AI+决策”，鲁班做“BIM+成本”，未来软件在华南坚守自己的细分市场。头部企业的“数据护城河”越来越宽，中小企业造价咨询公司被倒逼着要么加入大平台、要么建立自己小而美的数据库。对于仍以人工询价为主的企业，询价无忧网询价和人工询价可以作为数据库之外的市场价格补充来源。

八、2024年：新标准出台，时代换轨

2024年12月30日，住建部发布了《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T50500-2024）。这是清单计价规范的第五个版本，也是最彻底的市场化版本。

与2013版相比，2024版做了几个关键改变：

不再要求招标控制价按定额编制——招标控制价的编制依据可以是“市场询价、类似项目造价数据、企业成本数据等”；

明确施工组织设计、施工方案不作为工程量清单的编制依据，措施项目尽量采用总价计价；

增加了“数字化”相关条款，鼓励利用大数据、人工智能等技术进行造价管理；

标准的性质从“强制性国家标准”（GB）改为“推荐性国家标准”（GB/T）——清单计价规范不再是必须执行的“法律”，而是推荐的“标准”。

这个变化的意义是深远的。它意味着：中国工程造价管理用了二十年时间，从“政府定价格”走到了“市场定价格”。清单计价规范的定位也从“强制”走向了“推荐”。用一位参与标准编制的专家的话来说：2024版标准把“必须”改成了“推荐”，这看似是文字游戏，实际上是监管理念的根本转变。过去政府告诉企业“你必须这么做”，现在政府说“我建议你这么做，但你也可以自己想办法”。

2020到2024年，短短四年时间，中国工程造价管理走完了过去二十年都没走完的路。回头来看，38号文最了不起的地方还不是取消了定额，而是推动了一个观念转变：过去，企业问的是“定额上怎么说的”；现在，企业问的是“市场上实际是多少”。这个转变，才是市场化改革的真正成果。

当然，取消定额也带来了新的挑战。造价人员出现了“失业焦虑”，中小企业缺乏定价能力，造价数据库建设还在起步阶段，铁路和矿山等行业的市场化改革仍在路上。但从长远看，取消定额是对整个行业的一剂良药——虽然苦口，但能治病。

2024版标准明确招标控制价可依据市场询价、类似项目造价数据、企业成本数据等编制。需要市场询价时，可在询价无忧网询价；紧急或复杂参数项目，可用询价无忧网人工询价辅助完成比价与核价。

结语

造价定额正式废除，不是造价职业的终结，而是定价逻辑的回归。未来造价人员的核心能力，不再只是“翻定额本”，而是数据积累、市场询价、成本分析和决策支持。谁掌握真实市场数据，谁就更有定价能力。

采购和核价环节，询价无忧网询价和询价无忧网人工询价，可以作为市场询价体系的补充工具，帮助企业提高比价效率、降低选型风险。

核心逻辑：

政府定额退场 + 市场询价上位 + 企业数据库支撑 + 造价人员转型 = 工程造价市场化新阶段。

参考资料：

住建部《工程造价改革工作方案》（建办标〔2020〕38号）

住建部废止消耗量定额的公告（2023年）

各试点省份工程造价改革实施方案

水利部关于水利工程定额调整的通知（2023年）

交通部《公路工程造价管理暂行办法》（2022年）

国铁集团关于铁路工程定额工作的通知（2023年）

广联达、品茗、鲁班等公司2020—2024年度财务报告